基于民办教育公益原则构建非营利办学管理长效机制

基于民办教育公益原则构建非营利办学管理长效机制

作者：项家祥 邱建国 何民乐

来源：《现代职业教育·职业培训》2017年第11期

[摘 要] 民办教育事业属于公益性事业，是我国社会主义教育事业的组成部分。我国80%以上的民办高校由举办者私人投资或集资兴建，采用“滚动积累”的形式发展。新修订的《民办教育促进法》提出对民办高校实行营利与非营利分类管理。根据国家的导向，非营利性仍将是未来民办高校的发展方向和主导力量。但是由于资本的逐利本质以及法人治理结构上存在缺陷等问题，因此要确保民办高校的非营利办学方向，必须基于教育公益原则，构建起一套健全完善的管理长效机制。这是一项复杂的系统工程，非民办高校所能独自承担和完成，需要、学校、社会等多层面的协调配合；需要一系列法律法规和国家的支撑和保障；需要建立依法办学、自我约束的管理机制，以此形成整体合力来确保民办高校非营利办学方向。 [关 键 词] 民办教育；教育公益原则；非营利性；教育管理

[中图分类号] G40 [文献标志码] A [文章编号] 2096-0603（2017）33-0006-04

随着我国经济社会的发展和人们生活水平的提高，人们对接受高等教育的需求日益增长。面对如此庞大的社会需求，仅靠以及公办高职院校完全承担和提供是无法实现的，社会供需关系的失衡，为民办教育的发展提供了必要的社会基础。据有关数据统计，截止2016年5月30日，全国普通高等学校共计2595所，其中民办高校735所，民办高校占全国高校总数的38.32%。民办教育为经济社会发展和稳定作出了有目共睹的贡献。为鼓励社会力量兴办教育，促进民办教育健康发展，新修订的《民办教育促进法》提出对民办高校实行营利与非营利分类管理。而根据国家的导向，非营利性仍将是未来民办高校的发展方向和主导力量。但是由于资本的逐利本质以及法人治理结构上存在缺陷等问题，因此要确保民办高校的非营利办学方向，必须基于教育公益原则，构建起一套健全完善的管理长效机制。 一、厘清教育公益性与营利性、非营利性内涵及相互关系

教育是一项重要的社会活动，包括民办教育在内的各类教育事业均归属为公益性事业。从民办高校发展历史来看，我国80%以上的民办高校属于投资型办学，主要以“滚动积累”的方式来推动和实现学校的发展。由于资本的逐利本质以及部分民办高校存在产权归属不明晰、内部治理结构不健全等问题，因而以投资办学模式发展起来的民办高校的公益性受到置疑。因此坚守民办教育公益原则，构建非营利办学的管理长效机制，还须辨析教育“公益性”与“公益原则”的关系以及“公益性”与营利非营利性关系。只有厘清了它们相互间的关系，才能正确把握民办高校非营利办学管理长效机制的内涵，以及如何建立教育这一管理长效机制。

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（一）教育“公益性”与教育“公益原则”的关系

教育的公益性是指教育能为受教育者之外的其他社会成员带来的经济的和非经济的收益。“公益性”是教育客观存在的一种社会属性，民办高校提供的教育同样具有公益性。“公益原则”是一个法律概念，在是指“民事主体在进行民事活动时不得违公共秩序和善良风俗，不得违一般道德准则和国家以及社会的一般利益”。教育作为一项重要的社会活动属于国家行政管理范围，“公益原则”理应成为各类教育机构，在完成自身教育使命中所应遵循的一个基本原则。

（二）教育“公益性”与营利性、非营利性的关系

教育的公益性与营利性既不是同一范畴也不是一对矛盾。教育的公益性是教育的社会属性，而教育的营利性和非营利性是教育的提供方式。非营利性并不是教育公益原则的构成要素，不是实现民办教育公益原则的唯一选项。有利有益于人的发展和社会的发展，才是教育公益性原则的核心要素。袁贵仁先生曾提出：“民办教育，不管营利还是非营利，都是公益性事业。”潘懋元先生也曾提出“民办高等教育的公益性和营利性并不相对立”的观点。[1]

基于教育的目的和教育的价值取向，教育公益原则具有普适性，无论是公办还是民办，无论是非营利性还是营利性，任何类型的教育都应遵循和实现教育的公益原则。 二、民办教育公益原则管理长效机制构成

民办教育公益原则管理长效机制的建设是一项复杂的系统工程，需要、民办高校、社会等多层面的协调配合；需要一系列法律法规和国家的支撑和保障；需要民办高校构建起依法办学、自我约束的管理机制。只有建立健全这些机制并进行整合，使之形成强大的合力，才能有效地确保民办教育坚守和实现教育公益原则。 （一）坚持教育公平，优化教育资源分配机制

我国教育法规定“教育活动必须符合国家和社会公共利益”，《民办教育促进法》强调“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分”，这是对教育的利益属性和价值特征的基本判断。教育公益原则，主要体现在对增进社会公共利益和追求公正公平的教育价值的实现之中，教育公平是教育公益原则所内涵的最基本的价值取向。教育公平源于教育，是教育公平的实践者和维护者，更是教育的决策者和制定者，教育必须体现公平原则。“合理而科学的教育应该是在充分考虑各个利益主体利益诉求的前提下，通过利益分配、利益调节和利益整合，实现公共教育利益的最大化。”[2]

教育利益分配的特殊性主要体现在公共教育资源的分配上，年生均财政拨款水平是衡量各种类型教育事业发展的重要依据，也是衡量和评价教育是否公平公正的一个重要标准尺度。目前在公共教育资源分配上存在两个明显的不公平：

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1.对高职教育的不公平

高职校与普通本科院校相比，在享受公共财政扶持上存在着明显差距。教育部2017年5月3日发布的数据，2016年全国教育经费总投入为38，866亿元，其中全国高等教育经费总投入10，110亿元；普通高职高专教育经费总投入1，828亿元。高职教育经费的总投入仅为高等教育经费总投入的18.08%。另外，根据《中国教育经费统计年鉴2014》数据显示，普通本科学校的生均公共财政预算教育经费支出远高于高职高专学校。 2.对民办教育的不公平

2014年财政部《关于建立完善以改革和绩效为导向的生均拨款制度加快发展先导高等职业教育的意见》提出到“2017年各地高职院校年生均财政拨款水平应当不低于12000元”。但是遗憾的是，该文件明确限定的实施范围只限于公办高职院校，并没有将民办高校纳入其中。民办高校财政拨款的严重不足，致使其教学条件跟不上高职教育发展的需求，只能设法依靠增加学费或者以规模效益来弥补经费不足的困境。这是有违教育公益原则的，更不利于民办教育事业的发展。“从法理上讲，民办高校应与公办高校一样享有公共财政资助的权利。”[3]在教育财政理念上，应尽快从公办学校财政向公共教育财政转变。在和经费扶持上对于民办高校特别是非营利民办校加大扶持力度，财政扶持民办教育发展的资金应纳入各级预算。

（二）明晰产权归属，建立法人地位保障机制

应尽快健全我国公益组织认定和监管的法律体系，对非营利民办学校法人属性进行统一规范。原“民办非企业单位”凡符合税法认定标准的，应改称为“非营利社会服务组织”或“公益性社会服务组织”，其登记管理条例应规定均须具有非营利性法人或公益法人资格。

从法律和经济学角度，民办高校作为法人经济主体，对举办者投入学校的资产、国有资产、受赠资产及办学积累，享有法人产权。目前，民办高校在产权方面存在的主要问题有： 1.产权的归属和权责不明确

随着民办高校办学机制改革的进一步深化，在法人产权归属方面愈益呈现出多元化的趋势。鼓励社会力量办学，引入民间资本办学，有利于促进民办教育事业的发展。但是非营利民办校的财产所有权将发生变化，并非为民办校公益法人所有，而是与入股者共享。这些的规定使民办高校的资本投入变得多元化，产权结构比较复杂，产权归属难以清晰界定。 2.产权主体的权能残缺不全

判断所有权人是否拥有完整产权的标准，是看是否对自己的财产享有占有、使用、收益和处置的权利。这四项权能缺一不可。

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建立完善的法人财产权制度是实施法人治理的基础条件。只有产权明晰、治理结构健全并严格按照章程来运作，非营利民办高校才能实现有效的治理。高效的产权制度的实行，更需要完善和健全的法律体系作支撑。目前出台的相应法律法规，均为方向性的指引而缺乏可操作性，使产权无法落到实处。对于民办高校产权主体的确定、产权主体权利和义务的确定、产权各项权能的确定和保护、产权最终归属的确定等，亟须制定相应配套的程序性法规。这是构建非营利办学方向管理长效机制、保障民办教育健康有序发展的不可或缺的基石。 （三）完善治理结构，建立办学自我约束机制

建立完善的内部法人治理结构，是民办高校实现组织使命，提升自身治理能力和社会公信度的重要保障，更是构建非营利办学管理长效机制的关键所在。法人治理结构的本质就是组织内部对权力和责任的科学分配和相互制约，使组织达成既定目标。[4] 完善非营利民办高校法人治理结构必须从以下几个方面着手： 1.建立现代大学制度

建立现代大学制度即是构建合理的大学治理结构，“将决策控制权恰当分配于大学的不同治理主体，形成权力主体的平衡关系和良性制衡机制。”[5]制定大学章程是现代大学制度建设的核心。

2.完善董事会成员准入制度

董事会成员应包括各利益相关者，如选派代表、出资者、教职工代表、学生代表和校外热心人士等。董事会成员间须排除明显利益关系链。 3.完善校长权利保护机制

严格校长解聘的程序，维护校长的合法权利。校长被解聘时可向审批机关申请异议，由审批机关作出核准校长解聘的最终决定。 4.建立监事会

监事会的负责对象应为省级教育行政机构，由其对民办高校内部众多利益相关者的关系做出公平判断和权威仲裁。监事会由教育行政机构指派的代表、投资者代表和学校教职工代表组成。

5.强化校长协调角色

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校长是学校的最高行政管理者，处于各种关系和利益博弈之中心，需要协调不同治理主体之间和不同利益主体之间的关系，以确保权力主体关系的制衡和利益主体关系的平衡。校长除了承担行政管理职责外，还要扮演好“引领者、经营者、协调者”角色。 6.确立党组织政治核心地位

党组织是民办高校内部治理结构的重要组成部分。强调“民办学校党组织要发挥政治核心作用”，并通过“双向进入、交叉任职”途径，健全党组织参与决策制度。同时有效发挥工代会、教代会等群团组织的监督作用，用制度来保障教职工享有民主管理学校的权力。[6] （四）厘清职能，建立多方沟通协调机制

系统理论认为任何系统都是一个有机的整体，系统中各要素不是孤立地存在着，每个要素在系统中都处于一定的位置上，起着特定的作用。有效构建与学校的合作伙伴关系，是非营利民办高校健康发展的重要保障。

现代公共服务供给的一个重要特征是治理主体的多元化，它超越了以往单一主体模式，强调各种社会权利主体的共同参与。但是在公共服务供给中的主体责任则具有不可替代性，因为与任何一个社会权利主体相比，掌握着大量的公共资源，决定着导向和制度安排。“在公共服务供给中，供给职能明确了其唯一责任主体是，即应该为公共服务承担必要的责任，的供给职能还表现在它是公共服务的组织者、协调者和监管者。”[7] 与非营利民办高校的合作伙伴关系的发展基础，是基于共同的价值理念。对与学校而言，就是共同为社会大众提供优质公共服务产品，共同维护教育的公正公平和社会和谐稳定。法国公法学家莱昂·狄冀给出的公共服务的定义：“任何因其与社会团结的实现与促进不可分割，而必须由来加以规范和控制的活动，就是一项公共服务，只要它具有除非通过干预，否则便不能得到保障的特征。”[8]

与民办高校构建合作伙伴关系的路径，主要从以下三个维度构建： 1.维度

（1）完善支持体系，助力非营利民办高校发展。主要包括：完善法律支持体系，从法律制度层面界定的民办高校管理权限；完善资金支持体系，非营利民办高校应同等享受年生均财政拨款；完善民办学校教职工社会保障机制，在资格认定、职务评聘、培养培训、人才引进等方面，应与公办学校教师享有同等权利。

（2）转变职能，强化监管职责。职能的转变是非营利民办高校赖以生存和发展的基本保障。强化对民办高校的审计监管，是不可推卸的应有职责。部门可派立法审计员进行直接审计，或委任会计师进行间接审计。

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（3）搭建参与平台，建立常态对话机制。按照有关法律规定，对政校合作伙伴关系中的地位、角色、权利和义务等作出明确的规定，以制度化的方式来确保民办学校的权力地位，还需要同步健全常态化的对话机制，以保障政校间的对话协商实现常态化、秩序化和稳定化，确保在共同利益的实现上的步调一致。 2.组织维度

（1）强化组织使命，规范组织行为。一是非营利民办高校科学准确办学定位，明确自身使命和发展目标，同时建立大学章程规范组织行为，进行依法治校和自我约束；二是健全内部治理机制，建立民主决策程序；三是将服务社会大众作为办学最高宗旨，提升社会公信力。 （2）建立校内财务审议监督机制。非营利民办高校应完善校内监督、审议财务和经费收支的制度。对财务监督可实行董事会和监事会审议监督相结合而由监事会主导的监督。同时财务向社会公开，增强透明度。

（3）基于共同利益，积极表达诉求。与非营利民办高校的合作互利关系是建立在共同利益诉求之上的，即贯彻党的教育方针，维护和实现教育事业的公平公正，确保社会的和谐稳定。基于共同利益，非营利民办高校应积极参与的制定和执行；应善于借助媒体，让和社会了解学校的使命和办学绩效，以提高社会影响力和知名度。 3.社会维度

（1）成为构建合作伙伴关系的监督者。从权力的执行与来源的角度，社会是监督者。一是对非营利民办高校执行使命、办学质量进行监督；二是对的权力运行进行监督，促使落实其制定的各项有利于民办教育事业发展的举措，给予民办高校更大的活动空间。 （2）成为构建合作伙伴关系的评估者。建立和实施的第三方评估制度，是与民办高校建立合作伙伴关系的重要保障。目前，除立法、司法、行政之后，媒体成为一种重要的社会监督和评估形式。借助媒体披露与民办高校相关信息，及时纠正两者在角色定位和提供公共服务等方面的偏差。

（五）加强内涵建设，建立质量体系诊改机制

2015年教育部出台《关于建立职业院校教学工作诊断与改进制度的通知》《高等职业院校内部质量保证体系诊断与改进指导方案（试行）》。内部质量保证体系诊断与改进工作基于如下理念：（1）质量即生命理念。质量是学校教育教学的生命线，建立以人为本的现代教育质量文化观，是学生成长的需要，更是学校生存和发展的需要。（2）零缺陷理念。主动寻找和消除与教育教学质量有关的每一个环节上可能存在的缺陷和问题，确保教育教学质量的持续提升。（3）系统理念。应用ISO9000族质量标准模式，强调全面质量管理，从质量的角度整合各层面各线条工作，构建内部质量保证体系，形成质量保证之合力。（4）自我整改理念。通过自我激励、自我管控，实现质量稳步提升，充分发挥高职院校质量保证主体作用。

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提升人才培养质量和办学质量，是非营利民办高校内涵建设的出发点和落脚点。没有人才培养的质量，实现教育公益原则将是一句空话。加强内涵建设，建立人才培养质量诊断与改进机制，是构建非营利办学管理长效机制的关键所在。 1.厘清责任，构建质量诊断共建机制

按照“需求导向、自我保证、多元诊断、重在改进”的工作方针，厘清相关方责任。质量保证体系由五横五纵一平台组成。

学校层面——从质量保证理念、组织构架、制度构架、信息系统等方面进行诊断与改进。 专业层面——从专业建设规划制定、专业结构优化以及常态化专业诊改机制建立等方面进行诊断与改进。

课程层面——从课程建设规划制定、课程目标与标准建立、诊改制度实施与效果等方面进行诊断与改进。

教师层面——从师资队伍建设规划制定、规划目标实施的保障、常态化师资质量保障机制等方面进行诊断与改进。

学生层面——从育人体系构建、成长环境整治与优化等方面进行诊断与改进。

上述五个层面的诊断与改进是一个统一的整体，缺少任何一个层面的诊改，学校内部质量保证体系的诊改机制则是不健全、不完善的。内部质量保证体系诊断与改进的最终目的，是为了学生的全面发展。

2.能力为本，强化职业能力培养和监控

职业能力是职业教育培养目标的重要组成部分，更是民办高校学生谋生立足之本钱。 德国专家在加多纳“多元智能理论”基础上开发出“KOMET能力模型”，对学生的职业能力进行测评。应用KOMET能力模型进行职业能力的测试，测试题目的开发设计不是建立在“课程效度”基础上，而是建立在“职业效度”的基础上。该项目采用大规模能力测评手段，其目的是对每一个学生职业能力的多个维度的发展进行评价。

学生职业能力的发展与职业认同感和职业承诺紧密相连的，没有这一维度，就不可能对职业能力发展进行全面解释。强化对学生职业能力的培养和有效监控，应成为内部质量保证体系诊断与改进的重要内容。

（六）以精神为内核，建立校园文化建设机制

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校园文化建设的终极目标在于创建一种机制和氛围，激励和促进学校全员将外在的制约转化为内在意识和自觉行动，坚守民办教育公益原则，坚持非营利办学方向。 1.树立共建意识，构筑校园文化体系

民办高校的校园文化建设是一项系统工程，主要包括精神文化、制度文化、物质文化、质量文化等范畴。

精神文化——校园文化建设的核心，它是学校成员所创造和遵循的文化观念和共同价值观，包括学校培养目标、发展目标、学校精神、校训等。

制度文化——学校精神文化的落实和表达，包括学校组织机构、规章制度等。制度建设应注重实效性、针对性和可操作性，不能违背现行的法律法规。

质量文化——确立严格质量意识，建立内部质量保证体系诊改机制，全方位、全员、全过程地对人才培养质量进行监控，并自我诊改。

物质文化——属于学校的显性文化，是校园文化建设的重要组成部分，同时也是一种必要的支撑。

2.核心价值观为内核，引领校园文化建设

社会主义核心价值观是一个国家的文化软实力，也应是我国各种文化的最终价值归宿。民办高校的校园文化作为一种社会亚文化，必须符合和满足国家及社会发展的需求，其价值取向必须与社会主义核心价值观相契合。 3.凝练学校精神，形成校园文化建设合力

在传统和历史积淀基础上凝练形成的学校精神，是学校文化的灵魂。民办高校教育公益原则管理长效机制建设同样需要学校精神的引领，并以此作为一种动力，全方位凝聚力量，形成校园文化建设之整体合力。 三、结束语

坚守民办教育的公益原则，坚持非营利办学方向，是非营利民办高校的组织使命和社会责任。要实现上述目标，必须建立相应的管理长效机制。非营利办学管理长效机制的构建是一项复杂的系统工程，不是由民办高校能够承担和完成的。应从宏观角度建立和完善以下几个重要机制、扶持机制、法律保障机制、办学自我约束机制、内外沟通协调机制、质量体系诊改机制、校园文化建设机制，并由此形成整体合力，才能构建起确保非营利办学方向的管理长效机制。综上所述，构建非营利管理长效机制是一项系统工程，只有多层面形成整体合力，才能真正有效地保障民办高校坚持和实现非营利办学方向。

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参考文献：

[1]潘懋元.对接资本市场：在民办高等教育与资本市场高级论坛上的发言[J].教育发展研究，2004（3）.

[2]王举.教育的价值基础[M].北京：科学出版社，2016.

[3]谭光兴，王卫霞.公共财政资助民办高等教育的理论辩护[J]大学教育科学，2016（3）：41-44.

[4]刘景祥.非营利民办高校法人治理[J].当代教育实践与教学研究，2016（10）：32. [5]李桂荣.现代大学制度视域下民办高校法人治理结构研究[D].长春工业大学学报，2014. [6]李勤，钟建芳.制度视域下的我国民办高校法人治理结构分析[J].黑龙江高教研究，2014（9）：58.

[7]张菀洺.教育公平：镇负责人与财政制度[M].北京：社会科学文献出版社，2013. [8]莱昂.狄冀《公法的变迁：法律与国家》[M].郑戈，冷静，译.辽海出版社，1999.

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