三明市各时期森林采伐限额及近期执行情况探讨

成三明市森林采伐量变化的主要原因有木材生产利润下降、本地木材产品缺乏市场竞争力、林分质量下降可采资源减少、

采伐调整影响等。目前限额管理中存在的问题主要有森林保护与林农利益矛盾突显、采伐复杂多变影响林业投

资积极性、林改后林权分散管理难度增加等。对此,有针对性地提出了推进森林分类经营管理、探索限伐林多种形式的经 营管理方式、营造良好的市场营商环境等建议，以期为完善森林采伐限额管理制度和提高林政资源管理水平提供参考。关键词:生长量；消耗量；采伐限额；限伐林中图分类号:S757.4+5

文献标识码:A 文章编号：1004 -2180（2019）04 -0044 -05实行森林采伐限额制度是我国《森林法》规定的保护和发展森林资源的一项基本制度,也是国家控制 森林资源消耗的一个重要手段⑴，对保护发展森林资源、促进森林面积和蓄积“双增长”、实现森林永续利

用和可持续发展发挥着重要的作用S6］。国家从1987年开始实施森林采伐限额管理制度，三明市与国家 同步开始执行，至今已执行了 7个时期（其中“七・五”限额1987年下达,1988年开始执行）。本文以三明

市为例，收集“七・五”至“十三・五”各个时期年森林采伐限额的下达情况，总结近年来三明市限额采伐

管理的主要举措，结合年采伐限额执行情况，客观分析造成采伐量逐年下降的原因,探讨限额管理中存在 的问题，并针对性提出几点建议，以期为完善森林采伐限额管理制度和提高林政资源管理水平提供参考。1 “七・五''至“十三・五''各时期森林采伐限额变化情况1.1由最初“总量控制”向“总量控制、分项管理”转变年森林采伐限额是当年森林资源消耗和木材生产的最大采伐量，要求采伐限额总量不突破且各分项

限额不得违规占用。三明市年森林采伐限额逐期减少。“七・五”期间采伐限额仅限于对商品材生产的

管理，农民自用材、烧材等资源消耗没有纳入采伐限额管理范畴⑷，因此限额总量是各时期最少的;“八・ 五”期间只按“消耗结构”进行分项管理;“九・五”、“十・五”期间增加“采伐类型”分项限额;“十一・五” 增加“起源”分项限额;“十二・五”、“十三・五”增加“森林类别”分项限额,取消了消耗结构分项限额。1.2逐步加大对天然林资源保护管控力度建国后，国家对天然林资源进行大规模开发，生产了大量木材，很大程度上促进了生产建设和经济发

展。然而由于长期大面积皆伐和过量消耗，天然林资源受到严重破坏，森林生态系统功能退化，最突出的 表现就是1998年长江流域发生的洪涝灾害。自此,国家开始重视保护和恢复天然林生态系统，控制天然 林采伐，“十一・五”期间开始下达天然林和人工林的分项限额。2016年我国全面停止天然林商业性采伐

的，对天然林的管控升级到史上最严。“十三・五”期间，三明市的天然林的主伐限额为0。1.3突出了森林分类经营的理念福建省自2001年开始了生态公益林的区划界定工作,“商品林”和“公益林”正式落到山头地块和森 林资源管理“一张图”上。商品林和公益林因主导功能不同需要采取不同的经营管理方式，因而出台了森

林采伐管理办法以及公益林管理办法，管严公益林、放活商品林，森林分类经营理念得到进一步落实。 “十二・五”时期开始下达“商品林”和“公益林”分项限额。*作者简介:李晨燕（1981 -），女,福建闽侯人，高级工程师,主要从事森林资源保护与管理工作,（E-mail）13111836@qq.

como・44・林业勘察设计2019年第4期可以看出,森林采伐限额管理制度在实践中不断改进和完善，分项限额呈越来越细化管理的趋势。

“十・五”时期以前，我国还是实行计划经济，当时林业以木材生产任务为主，国家重视消耗结构的管

理,对消耗结构分项具体详细，但不重视采伐类型、林分起源和森林类别的控制,对采伐类型的分类较粗, 主要控制主伐指标⑹。进入“十一・五”时期，我国经济开始转型，生态建设越来越受到重视，林业由计划

经济时代的注重木材生产逐步转变到以生态建设、国土绿化、森林资源保护为主，采伐越来越受到严格控

制，采伐限额管理从原先的总量控制到逐步按采伐类型、林分起源和森林类别等分项控制，从调整合并非 商品材分项限额到完全取消按消耗结构分项控制，采伐限额呈现逐期减少趋势。这种变化趋势体现了生 态优先、分类管理、严格保护、合理利用和可持续经营的限额管理理念。表1三明市各时期森林采伐限额及管理调整变化情况执行期七・五执行年限年采伐限额（万存）分项限额情况总额控制,无分项说明1987 - 1990401.51. 按消耗结构:商品材、自用材、培植业用材、

八・五“八五”开始每年下达木材生产 计划;“八五”期间在木材生产计

划中对商品材和自用材下达出

1991 -1995682.13工业烧材、生活烧材2. 按采伐类型:主伐、抚育采伐、林分改造、其

他采伐材率，商品材62. 8% ,自用材

68.2% o1.按消耗结构:商品材、自用材、培植业用材、九・五1996 -2000753.32工业烧材、生活烧材2.按采伐类型:主伐、抚育采伐、低产林改造、 更新采伐、其他采伐增加抚育采伐面积限额1.按消耗结构:商品材、自用材、烧材十•五增加按起源划分限额，本期只对人工林商品材下达了限额;继续2001 -2005704.662.按采伐类型:主伐、抚育采伐、低产林改造、更新采伐、其他采伐下达抚育采伐面积限额;还规定自用材出材率61.38%。3.按起源:人工林、天然林1•按消耗结构:商品材、非商品材2. 按采伐类型:主伐、抚育采伐、更新采伐、低

十一 •五随着公益林的区划界定,本期开

始增加按森林类别划分限额;取

2006 -2010749.38产效林改造、其他采伐3. 按起源:人工林、天然林4. 按森林类别:商品林、公益林消抚育采伐面积限额；增加了 “工业原料林”限额。1•按采伐类型:主伐、抚育采伐、更新采伐、其十二・五取消消耗结构控制;取消“低产低效林”限额，并入“其他采伐”；取消“工业原料林”，增加2011 -2015669.993他采伐2.按森林类别:商品林、公益林3.按起源:天然林、人工林“短轮伐期用材林”限额。1 •按森林类别:商品林、公益林2.按采伐类型:商品林分主伐、抚育采伐、低十三・五取消出材率、出材量控制；取消木材生产计划管理;全面实行天2015 -2020581.308产林改造、其他采伐;公益林分更新采伐、抚育采伐、低效林改造、其他采伐然林商业性禁伐,天然林主伐限3.按起源:天然林、人工林（分别对应到各采 额为0。伐类型中）・45・林业勘察设计2019年第4期2三明市限额采伐管理主要措施与创新机制2.1实行改革限额和计划双轨制管理“十二・五”时期开始调整限额管理中与市场经济发展不相适应的内容，如因木材生产计划常常跟不

上市场需求的变化,“十三・五”起正式取消了木材生产计划管理，实行限额统一控制，同时取消限额“出

材量”的控制,实行“蓄积量”单项管理。2.2开始重视森林经营方案编制和实施对国有林要求编制并执行森林经营方案;对集体林逐步予以规范;引导集体大户编制森林经营方案,

推动各编案单位按森林经营方案确定森林采伐限额。2.3推行采伐限额指标分配新机制2007年，三明市就创新推出了“份额分配、分类排序、三级公示、三方监督”的林木采伐指标分配机制,

主要依据林木成熟度（即根据林龄、林种、优势树种、森林经营类型、坡度等森林资源主要因子按不同权重

测算得出）进行排序分配指标，操作科学、公平、公开、公正,得到社会各界的好评。近两年采伐量减少，限 额更加充足,一些县还按照林农采伐申请的先后顺序直接使用限额。2.4调整纳入限额管理的范围，陆续放宽毛竹审批和监管“十二・五”期间对非规划林地的林木采伐不纳入限额管理，审批实行备案制；“十三・五”开始对占 用征收林地上的林木采伐不再纳入限额管理。“十一・五”期间国家不再下达毛竹采伐限额，改由省林业 厅根据各地上报计划予以下达,“十二・五”开始正式取消毛竹限额，同时从2014年起，暂停了竹林的采 伐和运输的审批。2016年起暂停竹材经营加工审批;2018年起全面取消木材经营加工审批。2.5提升采伐审批服务能力，改革采伐监管方式积极简化林木采伐申请和审批程序，使用全省“林政管理业务应用系统”受理采伐申请、实施审核审 批、发放采伐许可证,并逐渐将服务延伸到乡镇林业站,推行林业站“ 一站式办理”，让林农足不出乡镇就

能实现采伐证从申请到领证的一条龙服务。由森林经营者对伐前、伐中和伐后自主管理，自行承担法律责

任，林业部门提供技术指导和服务,并视情况组织伐中伐后抽查检查。3三明市近年来采伐限额执行情况本文统计了三明市2006年以来年实际采伐总量（包含商品材、自用材、烧材）占年总采伐限额（包含

各年度因自然灾害等特殊情况追加的限额）的占比变化情况以及商品材产量和天然林采伐量的变化情况 （表2）。“十一・五”（2006 -2010年）期间每年采伐总量基本保持在400万n?左右,商品材产量在300

万川以上，其中2008年因遭受百年不遇的雨雪冰冻灾害影响，采伐量急剧攀升，实际采伐总量超过600

万n?,达到三明市历史以来最高。“十二・五”（2011 -2015年）采伐量开始下降，年均实际采伐量为246 万川，仅为“十一・五”时期的一半左右，商品材产量也降到150 ~200万n?。“十三・五”（仅统计2016 年-2018年）期间采伐量下降更加明显,年实际采伐总量降到200万n?以下，商品材产量不到150万n?。 同时，天然林的采伐量在“十二・五”时期为年均13万n?,不到“十一・五”时期的20%。2016年开始，天 然林正常生产性采伐全面停止，仅办理一些因松材线虫防控除治、占用征收林地和风倒木等特殊情况的采

伐,年采伐量仅为2.1万n?。三明市每年的采伐量均未突破年森林采伐限额，且呈逐年减少趋势，特别是天然林采伐量下降更为显

著。经分析主要受市场波动、自身资源和调整等多重因素的综合影响,具体体现在以下几个方面。一 是木材生产利润下降。近几年市场行情不景气，木材价格持续偏低，林业经营和木材生产利润明显下降,

林权所有者采伐意愿降低。同时，随着社会城市化发展,农村不再像过去一样依赖耕山种田，青壮年劳动 力大量流入城市,农村劳动力缺失严重，导致林业生产用工成本攀升。二是本地木材产品缺乏市场竞争

力。三明市主要生产杉木材和马尾松材，以简单粗加工为主，产品单一，缺乏高端珍贵树种和精深加工木 材产品，而国外进口材多是珍贵高档树种,材质好、价格实惠,木材经营加工企业偏好使用进口材生产,对

・46・林业勘察设计2019年第4期本地木材原料的需求下降。三是林分质量下降，可采资源减少。三明市的森林资源以杉木、马尾松为主,

森林结构不尽合理；集体林抚育管护投入少,林分质量低,生产的木材材种跟不上市场需求。且近年来松 材线虫病危害严重，感染松材线虫病的马尾松木材可利用性差,不符合经营加工用材标准。四是采伐 调整影响。2011年以来，福建省为推动森林福建建设，出台了多项保护森林资源、控制采伐的，如控 制皆伐面积，降到2010年全省皆伐面积的一半;提高商品林主伐年龄，杉木、马尾松林各增加一个龄级，达

到杉木26年、马尾松31年;控制重点区位商品林采伐，提倡择伐采伐方式，皆伐也主要以3 ~5 hm2的小 块状为主;控制天然林采伐,由“暂停天然阔叶林采伐和天然针叶林皆伐”到“禁止天然阔叶林采伐和天然 针叶林皆伐” ,2016年起全面实行国家天然林商业性禁伐。表2三明市近年来森林采伐执行情况年度年实际采伐总量

年总采伐限额（万存）占限额比其中:商品材（万n?）（万存）（%）小计其中:天然林2000440775676953.552.929772.474.0149.2200720082009301518617382102360.347.251.253.480978428531234218820420265.1.4852010十一•五年均4024422622260242202828675728201138.936.338.316.62012201314.813.167967067020142015十二・五年均36.130.236.034.218514812.78.4131.2246685581582186148201619915017017320172018十三•五年均25.830.51111441340.855.22.157330.14当前森林采伐限额管理过程中存在的问题4.1森林保护与林农利益矛盾突显随着国家对生态文明的重视，减少或禁止采伐等限伐措施陆续出台,对控制森林资源消耗、保护生态

环境具有重要作用。目前限伐林主要包括生态公益林、天然商品林和重点区位人工商品林。森林经营者

对限伐林不能采伐获取经济收益，也难以获得合理的补偿,仅生态公益林、天然商品林分别有330元/

hm2、300元/hn?的财政补偿，补偿极其有限。为解决森林保护和林农利益之间的矛盾，近年来三明市陆

续在永安、沙县、明溪等县（市）开展赎买试点工作，主要赎买对象为重点区位的人工商品林，目前已累计 赎买5 066.7 hm2o通过出资赎买固然可以一次性解决限伐造成的林农利益受损问题，然而“资金从哪儿 来”及“生态公益林怎么办”却是摆在面前更大的问题。生态公益林中有相当一部分在2001年区划界定

前也是人工林，这些经营者看到重点区位商品林可以获得补偿，要求获得相应补偿的呼声日益强烈。据统 计，三明市人工起源的生态公益林和重点区位商品乔木林面积约13.3万hn?,若全部进行赎买，按赎买资

金平均45 000元/hn?计算,赎买资金总量多达60亿元,地方财力无力承担。4.2采伐复杂多变影响林业投资积极性・47・林业勘察设计2019年第4期集体林权制度改革以后,森林经营主体呈现多元化趋势,许多社会资金开始投入到林业经营生产当 中，而采伐复杂、多变、不稳定、条件多，影响了森林经营者投资的积极性。4.3林改后林权分散,管理难度增加第一轮集体林权制度改革后，山权林权逐步明晰，林业生产力得到，但也出现了新的问题。单家

独户、分散的经营模式,受技术、市场、资金、信息等因素制约较大，在经营方针制定、培育目标确定、经营措 施落实、伐区生产配置、木材销售等方面存在短板，无法与国有林场、采育场、林业投资公司等成规模的经

营实体相比,不能实现长期获利和森林可持续经营。同时，也加大了林政资源管理的难度和工作量,尤其 在采伐限额分配、采伐审批、伐区监管等方面，对各级林业主管部门和基层管理人员都提出了更高的要求。5完善森林采伐限额管理制度的几点建议5.1推进森林分类经营管理目前,森林按森林类别划分成公益林和商品林。为正确处理好森林保护与经营利用的关系，应尽快完 善森林分类区划标准,调整优化生态公益林布局,科学评价确定森林生态区位的重要性,按重要性等级依 法定程序区划界定生态公益林，确保依法依规。同时，按不同森林类别健全相应的管理制度，落实“管严 公益林，放宽商品林”要求。公益林应明确以发挥森林生态效益为主,予以严格保护，商业性利用，只

能进行抚育或更新性质的采伐;放活放宽商品林的经营,提高森林经营方案地位，鼓励指导集体或大户等

森林经营单位科学编制森林经营方案,并按森林经营方案科学经营、自主采伐。5.2探索限伐林多种形式的经营管理方式基于全面赎买资金有限，对限伐林应积极探索多种形式的经营管理方式，既达到生态保护的要求，又 能补偿林农受损利益。一是加大力度对生态效益低下的限伐林实施改造。2019年新修订的《福建省森林

采伐管理办法》明确:可以对重点区位人工商品林中的杉木、马尾松、桜树等林分按照一般商品林进 行改造提升,采伐后营造乡土阔叶树或混交林。同时，对树种为杉木、马尾松的天然次生商品林和人工生

态公益林，可积极向上争取专项支持，参照重点区位人工商品林做法进行改造提升。林业部门可控制 改造规模,下达每年改造计划,做好风险防控,督促造林更新，加强抚育管护，确保形成生态系统稳定、生态

效益高、森林景观优美的混交林、复层林。二是结合森林资源优势开展限伐林多元高效经营。林业要长足

发展,必须突破传统以木材生产为主的单一发展方式。当前，三明林业已进入向生态产业转型的新时期，

限伐林经营应结合“林深水美、宜居宜养”的自然资源优势,探索多元高效的发展模式。大力发展林下经 济，开发种植健康森林食品，发展生态旅游、森林康养等项目，促进林农增收，实现“不砍树也致富” O5.3营造良好的市场营商环境当前，三明市新一轮集体林权制度改革主要围绕资源如何变资产进行探索，旨在促进林地经营权的流

转,这不仅能使林农手中的森林资源迅速转换为资产、资金,还能有效促进森林的规模化经营和林业可持 续发展。林政资源管理部门应积极转变管理观念,树立市场配置资源和为民服务意识,从传统林政管理只

注重监管执法，逐步过渡到提供更多、技术的宣传和指导,健全林业社会化服务体系,将伐区调查设 计、森林资源资产评估、木材检验、森林管护等服务推向市场化,改变林业部门“既是运动员又是裁判员” 的管理模式,优化林政审批服务效能,为林农提供高效便捷的服务,为市场营造良好的营商环境。参考文献[1] [2] [3] [4] [5] [6]

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