ｊ５李源 环境 ＩＳＳＮ１ ６７２－－９０６４ 中国规划环境影响评价发展现状 与存在问题分析 赵艳博林逢春 （华东师范大学 上海市城市化生态过程与生态恢复重点实验室 上海 ２０００６２） 摘要分析当前规划环境影响评价发展现状并着重对其存在的一些问题进行探讨，从理论技术方法和人才队伍建设方 面提出建议。 关键词规划环境影响评价现状 问题建议 中图分类号：Ｘ８２０．３ 文献标识码：Ａ 文章编号：１６７２—９０６４（２Ｏ０８）Ｏ５—００１０－０３ 规划环境影响评价ｆ简称规划环评）是指在规划编制阶段，对 《环评法》等一系列法规实施后，促进了规划环评的发展， 规划实施可能造成的环境影响进行分析、预测和评价，并提出预 为了保障理论和实践进一步有效结合，２００６年国家环保部在 防或者减轻不良影响的对策和措施的过程Ｉ １２１。规划环评的实施 内蒙古自治区、大连市和武汉市等第１批试点地区进行了规 能够从决策源头上防止环境污染和生态破坏，可以有效协调环 划环评，取得了成功经验［４１。此后，又陆续批准江苏省、湖北省、 境、经济和社会之间的关系，是实施可持续发展不可缺少的关键 宁波市、芜湖市、广州市为规划环评试点省份和城市，河北省、 环节。 山东省、吉林省、上海市、天津市、杭州市等许多省市也相继配 １规划环评的发展现状 套出台了多项地方性规章制度，有力推动了规划环评的实施， ２００３年９月１日，《中华人民共和国环境影响评价法》（以 从国家到地方，规划环评工作已经逐渐开展。 下简称《环评法》）正式颁布实施。该法明确要求对土地利用及区 规划环评在试点地区取得的成功经验，有力推动了国家 域、流域、海域综合性规划和工业、农业、畜牧业、林业、能源、水 整个规划环评工作的进一步开展。然而，从目前已开展的相关 利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发１Ｏ类专门性规划及其 工作来看，规划环评在实践中也遭遇了许多困难，例如如何有 指导性规划开展环境影响评价，这是国家首次明确要求“规划” 效做评价，如何保障评价的客观性及规划专业人才的匮乏等。 必须进行环境影响评价，是对环境影响评价制度的重大完善，意 《环评法》实施几年来，规划环评制度在许多地方并没有真正 味着规划环评制度是必须实施的国家制度。 得到有效的实施，即便得到实施，其预想的作用也未得到有效 自《环评法》颁布实施以来，为了更好地促进规划环评的有 的发挥［５１ 效实施，国家环境保护部（原国家环境保护总局）先后从配套法 ２现有规划环评实施中存在的问题 规的制定、技术的准备及人才的培养等方面做了不懈努力，见表 ２．１ 规划环评理论和实践方面的问题 １。２００８年３月２８ １３，为了进一步增强立法工作的透明度， ２．１．１ 规划环评的评价模式有待改进 进一步规范规划环评的工作，法制办公室将《规划环境影 国际上许多国家的战略环境评价采取“自我评价”的模式［￣１８１ 响评价条例（征求意见稿）》全文公布，征求社会各界意见。 （见图１），“自评”虽然在价值取向及实践操作层面存在弊端，不利 于保持评价的公正性，不能有效应对专业性极强的战略环境评价 表１ 国家环境保护部推进规划环评工作措施一览表 问题，但“自评”的优势在于：①评价主体即为、计划或规划的 提出者，信息最全面；②不会过于增加现有决策机 制的成本，程序最便捷。“自评’’从决策链的前端就 融入对环境因素的考虑，能够较好地体现战略环境 评价的初衷。 在国内，由于建设项目环境影响评价（ＥＩＡ）开 展比较早，且至今发展已经比较完善，而规划环 评的研究起步较晚，使其在实际的工作思路方法 上是效仿建设项目的方法。规划环评的具体评价 者，根据我国《环评法》既可以是组织规划编制的 作者简介：赵艳博（１９８４￣），女，２００３￣２００７年就读于河南大学环境科学专业，获理学学士学位。现在华师大环境科学系攻读硕士学位，方向为 环境规划与管理。 ２ｏｏ８ ＮＯ．５ 能源．｛『环境 ＩｓｓＮ１ ６７２－－９０６４ 或部门（即“自我评价”），也可以是其委托的的评价 单位（即“第三方”评价，见图２），但效仿建设项目的环境影响 评价模式，实际操作中多采取“第三方”评价的模式。 国内采取“第三方”的评价模式，虽然可以应对专业性强 的规划环评问题，在一定程度上保证评价的客观性和科学性， 实际实施中遇到了一定的阻碍。 目前，我国颁布了一些环境评价的法规条例（见表２），但 尚没有建立保证规划环评有效实施的一系列法律体系。主要 表现为：一方面，规划环评中协调有关间的机制缺乏。规 划环评是在较大尺度上对规划做出的环境影响评价，需要不 但往往不能尽早有效地介入到规划的编制过程中，导致其只 能对已制定出的规划方案进行评价，提出有关环境保护的措 施，使规划达到环境保护的目标和要求，而不能从规划编制的 开始阶段，融人对环境因素的考虑，实际上是“末端管理”的思 想。规划环评在决策链的末端进行，使得规划环评作为一种战 略环境评价，其真正的效用无法体现。 同部门、不同专业问的交流合作，需要尽快出台《规划环境影 响评价条例》，对规划环评做出明确规定，确立规划环评实施过 程中各部门的责任，促使其进行有效协作，保证评价者评价工 作的性和信息资源的可获得性；另一方面，即将出台的 《规划环境影响评价条例》要进一步明确责任追究机制。 表２国内已颁布和即将颁布的有关规划环评的法规与文件 图１“自我评价”模式 图２“第三方案”模式 注：图１、图２－－－－÷为反馈线 ２．２ 规划环评人才队伍建设方面的问题 ２．１－２ 规划环评的技术方法有待完善 目前，现有的规划环评，大多是对已经形成的规划草案进 ２．２．１ 专业人才缺乏，从业人员业务水平有待提高 目前我国从事规划环评的人员主要由３部分组成Ｉ”１：①长 期从事战略环境评价和规划环境影响评价研究的研究单位和 行评价。由于规划环评的理论基础和技术方法体系尚未成熟， 从建设项目环境影响评价方法思路演变过来的技术方法在实 高等院校；②原来从事建设项目环境影响评价的持证上岗人 员；⑥各行业的规划设计单位。 在国内，一方面，有能力从事规划环评的人员比较缺乏， 际操作中存在较大的问题。 规划环评是在规划层次上的评价，是对影响因素和影响 后效的考虑，相对于建设项目来说，规划具有更高的综合性、 宏观性和前瞻性，因此，规划环评工作也面临更多的不确定性 和可变因素。目前规划环评技术方法上存在的问题有： 采用 的方法不完善 。规划环评的综合性要远远高于建设项目的评 价，但现行导则规定的开展评价的一般原则、工作程序、方法 和内容等，其中许多是沿用ＥＩＡ的方法。规划环评是从更宏观 的层面上对环境影响进行评价，不确定和难以定量的因素多， 采用ＥＩＡ定量评价的方法可能会导致规划环评变得更加困 这与规划环评工作的重要性及发展速度是不相适应的，相比 于国外同行业来说，规划环评的人才队伍亟需进一步加大构 建。另一方面，从业人员的业务水平也有待提高。规划环评涉 及面广泛，对环评人员要求既要具有相当强的专业知识，又要 具有其他方面的有关知识。但在实际工作中，有些评价人员经 过短期的培训，就参与到规划环评的工作中，在实际操作中将 可能出现２种问题：①评价人员对培训的规划环评知识理解 不深，在工作中容易延用建设项目环境影响评价的方法和思 路，影响规划环评工作的科学性；②我国现行的规划体系非常 复杂，规划人员没有一定的实践经验，很难仅仅通过短期的培 训，就能够很快掌握规划环评的技术方法，导致在实际操作 中，难以将理论和实践有效结合，出现规划环评人员不能迅速 开展评价工作的问题，影响规划环评工作的时效性。 ２．２．２规划环评的培训方法有待改进 目前，我国规划环评的培训工作是由国家环境保护部在 全国范围内统一定期举办，规划环评的培训分为管理人员的 培训和技术人员的培训，培训工作由国内典型案例的技术人 员和战略环评领域的权威专家担任，每期培训，管理人员的培 训时间为３ｄ，技术人员的培训时间为５ｄ。 难，针对更宏观的规划，有时采取定性或半定量的方法可能会 更加适合；②评价成果不够全面。现行的技术导则中，虽然规 定了规划环评的评价内容和程序，但没有具体明确规定不同 规划的评价内容和程序，导致在实际评价工作中，评价者难以 把握不同规划的评估重点，不同的评价者对规划环评重点的 把握也不相同，难免会出现对一些因素的忽略，导致整个规划 环评的成果不够全面。 ２．１＿３ 规划环评实施的保证体系不够健全 为保证规划环评能够有效实施，需要在法律、行政、技术、 经济等方面给予保证，这也是确立规划环评战略地位的需要。 规划环评面向的对象是国家或地方的规划和计划的制订部门， 但由于传统管理模式的缺陷和环境意识的欠缺，规划环评在 当前推行的培训班形式的培训存在的问题有：①培训没 ２ｏｏ８．ＮＯ，５ 能源 ＩＳＳＮ１ ６７２ 有针对性。规划环评的培训工作由环保部统一举办，参加培训 划环评中各主体的责任及违反法律规定所承担的具体的法律 后果，加大惩处力度，同时也必须加大执法主体的执法力度。 的人员来自全国不同地方的机构单位，其所具有的专业素质 程度有所不同。采取统一的培训，很难使培训内容有所侧重， （４）进一步扩大规划环评试点的范围。武汉、内蒙规划环 评试点工作的成功，为推进规划环评积累了成功经验，应进一 步扩大规划环评试点的范围，促进规划环评基础理论方法学 体系的完善，有效推进规划环评在全国范围内的开展。 ３－２加强规划环评人才队伍的建设 培训没有很强的针对性，在短期的培训中，某种程度上，使培 训流于形式，降低培训的效率；②培训的授课方式缺乏互动 性。规划环评的培训工作由国内典型案例的技术人员和战略 环评领域的权威专家担任，培训方式采取传统讲授为主的授 课方法，培训期间，专家和参加培训的人员之间互动环节缺 乏，交流较少。规划环评由于目前案例少，涉及的方面又相对 广泛，评价的工作难度较大，这种传统的授课方式，使参加培 训的人员很难真正透彻理解评价的理论技术方法，导致培训 的实际效果不是非常理想。 人才的缺乏，同样严重阻碍着规划环评向前推进，必须加 强人才队伍的建设，提高规划环评管理人员和技术人员的业 务水平，对此提出如下建议： （１）规划环评的培训工作要有针对性。建议根据参加培训 人员的工作基础和背景情况给予分类培训，提高培训的效率。 （２）改进培训的授课方式。改变传统的以授课为主的培训 方法，在培训期间增加互动环节，加强专家和参加培训人员之 间的交流，提高培训的效果。 ３建议 ３．１ 加强规划环评理论方法学的研究 目前，规划环评尚处于初步研究阶段，基础理论体系不完 善，且由于实践案例少，制约理论和实践的有效结合。鉴于规 划环评在促进可持续发展方面的重要作用，应加大对其相关 参考文献 １ 中华人民共和国环境影响评价法释解与实用指南．中国环境科学出版 社，２００２ 理论及技术方法的研究，尤其要加大对理论可操作性的研究， 对于当前存在的一些问题提出如下建议： ２尚金城，包存宽．战略环境评价导论．北京：科学出版社，２００３ （１）改进规划环评的评价模式。从建设项目环评的方法思 维中摆脱出来，根据规划环评自身目的的要求，改进评价中的 评价模式，在有条件的规划编制部门，推进“自我评价”模式在 评价工作中的应用，若采取“第三方”评价模式，规划制定部门 ３ 朱坦，吴婧．当前规划环境影响评价遇到的问题和几点建议．环境保 护，２００５，（４） ４田丽丽，徐鹤，等．武汉市“十一五”规划战略环境评价实践．湖南大学 学报，２００７，３４（８） ５杨媛，钱征寒．规划环评工作方法的改进环境与可持续发展，２００８（１） ６ Ｐａａｉｄａｒｉｏ Ｍ Ｒ．Ｃｌａｒｋ Ｒ．Ｐｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅｓ ｏｎ Ｓｔｒａｔｅｇｉｃ Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ Ａｓｓｅｓｓ— ｍｅｎｔ．Ｂｏｃａ Ｒａｔｏｎ：Ｌｅｗｉｓ Ｐｕｂｌｉｓｈｅｒｓ，２０００．４９ ７ Ｔｈｅｒｉｖｅｌ Ｒ，Ｗｉｌｓｏｎ Ｅ，ｅｔ ａ１．Ｓｔｒａｔｅｇｉｃ Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ Ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ．Ｌｏｎｄｏｎ： Ｅａ￣ｈｓｃａｎ Ｐｕｂｌｉｃａｔｉｏｎｓ Ｌｔｄ，１９９２ 要及早邀请规划评价人员介入规划的制定过程中。 （２）加大对规划环评技术方法的研究。规划环评和建设项 目环评有一定的相似性，但绝不是对建设项目简单的扩大，其 运用的技术方法也不同于项目的技术方法，建议国家成立专 门研究小组，参考国外成功经验，进行技术攻关，建立一套适 合规划环评的工作程序、评价标准和技术方法。 ８ Ｐｅｔｅｒ Ｓｈｅｒｈｏｌｓ．从到实施一加拿大的环境战略．中加战略环境影响 评价研讨会论文集．北京：国家环境保护总局环境工程评估中ｌ心，中 国环境科学学会，２００１ （３）进一步完善有效实施规划环评的保障体系。规划环评 由于涉及的方面广泛，在实际工作中，必将要求多部门进行充 ９ 薛若晗．战略环境评价进展和方法探讨．环境科学导刊，２００７，２６（４） １Ｏ赵建军，胡长春．我国推进战略环评的困境与对策．中国科技论坛， ２００７，（１０） 分合作，建议尽早发布实施《规划环境影响评价条例》，明确规 中日合作聚风型风力发电灌溉实验示范项目竣工 近Ｅｌ，由日本九洲大学、中国清华大学和甘肃自然能源研 普通风力发电机高２．５～３倍，本系统共有６台５ｋＷ风力发电 机，其中４台用于驱动水泵提取地下水，灌溉１万ｍ 的沙漠 化土地上的沙生植物，２台用于科学实验观测。 究所合作研发的聚风型风力发电灌溉实验示范项目在甘肃濒 危动物研究中心投入使用。聚风型风力发电机的输出功率比 ２００８年长三角区域创新体系建设联席会议召开 在国家科技部的指导下，在江苏省科技厅、浙江省科技 厅、上海市科委的共同努力下，三地加快构建和完善长三角区 《长三角区域合作框架协议》，在《长三角科技合作三年行动计 划（２００８－－２０１０年）》的指导下，大幅度提高两省一市科技合作 的层次和水平，共同创建长三角“科技创新中心区”，联合建设 长三角“科技资源共享区”，携手打造长三角“生态和谐宜居 区”，协同构筑长三角“科技产业创造区”，重点在高新技术产 域创新体系，进一步拓展合作领域、丰富合作内涵，为在“十一 五”期间促进区域的共同发展、加快建设创新型区域打下了重 要基础。 ２００８年，长三角区域创新体系建设联席会议办公室将全 面贯彻落实江苏省、浙江省、上海市联合制定的 业领域、传统优势产业、民生保障领域、资源环境以及区域科 技资源共享方面开展合作。 ２ｏ０８．Ｎｏ．５
