对依法执政的深度解读

JOURNALOFTHEPARTYSCHOOLOFC.P.C.QINGDAOMUNICIPALCOMMITTEE

2010年第2期

No.2,2010

对依法执政的深度解读

张恒山

(党校部,北京100091)

[摘 要] 依法执政是中国党在特定历史条件下提出的关于执政的基本方式。依法执政的三大要点是领导立法,带头守法,保证执法。科学、民主是中国党执政的两大价值内核。科学执政、民主执政,主要通过依法执政来实现。

[关键词] 依法执政 依法治国 科学执政 民主执政

[中图分类号] D630 [文献标识码] A [文章编号] 1008)32(2010)02)0020)05 自1980年同志提出关于党和国家领导制度改革的思考之后,中国党几任领导集体持续不断地对这一问题加以思考和探索,终于在二十一世纪初期形成/依法执政0的命题。党的十七届四中全会决定强调:/把执政能力建设和先进性建设作为执政党建设的根本任务,坚持科学执政、民主执政、依法执政,着力提高党总揽全局、协调各方能力

[1](P728)

和水平,,0。/依法执政0是中国党关于改革执政方式的思考所形成的最重要的概念之一。这一概念含有丰富的内涵,需要我们认真地研究、深入地发掘、正确地解读。

一、依法执政提出的历史条件

党的十六大报告在阐述改革和完善党的领导方式和执政方式时,最先提出坚持依法执政。十六大报告引入注目地对党的历史方位做出明确判断:/我们党历经、建设和改革,已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党,成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党;已经从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党,成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党。0

收稿日期:2009212220

作者简介:张恒山,党校部副主任、教授、博士生导师,学位委员会委员。

[2]

这一关于党的执政的历史方位的判断也就是关于依法执政这一新的执政方式被提出的历史条件的认

识。

5关于加强党的执政能力建设的决定6指出,/依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式。0该5决定6对这一历史条件作如下描述:/进入新世纪新阶段,国际局势发生新的深刻变化,世界多极化和经济全球化的趋势继续在曲折中发展,科技进步日新月异,综合国力竞争日趋激烈,各种思想文化相互激荡,各种矛盾错综复杂,敌对势力对我国实施西化、分化的战略图谋没有改变,我们仍面临发达国家在经济、科技等方面占优势的压力。我国改革发展处在关键时期,社会利益关系更为复杂,新情况新问题层出不穷。在机遇和挑战并存的国内外条件下,我们党要带领全国各族人民全面建设小康社会,实现继续推进现代化建设、完成祖国统一、维护世界和平与促进共同发展这三大历史任务,必须大力加强执政能力建设。0[3]

上述关于历史条件的描述基本上可以概括为外部条件和内部条件两个方面。外部条件是指,在世

20青岛党校青岛行政学院学报

JOURNALOFTHEPARTYSCHOOLOFC.P.C.QINGDAOMUNICIPALCOMMITTEE

2010年第2期

No.2,2010

界多极化、经济全球化的背景下,国际上的敌对势力视党执政、党领导中国人民所走的社会主义道路为异端,仍然图谋对我国实施西化、分化,并且在国际竞争中,西方发达国家因在经济、科技等方面占据优势而对党执政造成压力。为了应对外部的压力,为了挫败外部的西化、分化图谋,我们需要加强内部凝聚力,加强内部团结,增加人民群众对党执政的信任度、支持度。为此需要大力加强执政能力建设,改进党的执政方式。依法执政是保证国家内部团结、巩固党的执政地位的适当、良好的执政方式。

内部条件是指,随着改革发展,在市场经济条件下建设社会主义,社会政治、经济出现各种新情况、新问题,社会各个阶层、各个集团利益关系趋于复杂化,这需要执政者正确解决各种问题,合理处理各种利益矛盾,保证社会和谐安定发展。在承认社会各个阶层的成员都是社会主义国家主体成员、都是人民成员的前提下,中国党作为执政党要公正地保护各个阶层的成员利益,合理地调整社会各个阶层、各个集团、各个地区相互间的利益关系,在此基础上继续推进现代化建设,全面建设小康社会。这些都要求党改进执政方式,实行依法执政。

依法执政也是中国党在总结五十多年执政的经验教训的基础上形成的对执政方式的基本认识。换句话说,五十多年的执政经验以及围绕着对适当的执政方式的不懈探索和思考,中国党几代领导人和数千万的智慧凝结为这一简要概括:依法执政。

二、依法执政的内涵与三大要务

2006年6月29日,同志在党政治局第三十二次集体学习上的讲话对依法执政作了明确阐释。指出,依法执政,就是坚持依法治国、建设社会主义法治国家,领导立法,带头守法,保证执法,不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化,以法治的理念、法治的、法治的程序保证党领导人民有效治理国家[4]。这一阐释,实际上指明,依法执政包括三大要务:领导立法,带头守法,保证执法。

根据的进一步阐释,领导立法就是要加强党对立法工作的领导,推进科学立法、民主立法,从制度上、法律上保证党的路线方针的贯彻实

施。带头守法就是各级党组织都要在和法律范围内活动,全体都要模范遵守和法律。保

证执法就是要督促和支持国家机关依法行使职权,依法推动各项工作的开展,切实维护公民的合法权益。

依法执政的三大要务首先是领导立法。领导立法的主体是中国党。在立法中,要贯彻科学、民主的价值指导,力求在立法内容中体现科学、民主。领导立法的主要目的是把党的路线方针上升为制度、法律,以至成为在执政活动中处理政务、事务的依据。

在中国党领导立法的前提下,一个必然逻辑就是,中国党自身要带头守法。由于和法律是党领导人民制定的,其中体现人志,也体现党的路线方针,所以,党的各级组织、全体都要遵守和法律,而党的各级组织的执政行为、活动都要在、法律范围内进行。如果说,领导立法是依法执政的前提的话,带头守法就是依法执政的关键。

由于大量的具体的执法活动是由国家机关进行的,所以,中国党的自身各级组织不仅要带头守法,还要督促和支持国家机关依法行使职权。这意味着国家机关未能依法行使职权时,党组织要加以督促,对违法行使职权的要加以纠正;对国家机关依法行使职权、处理事务的行为,党组织要给予支持,不得以其它理由、依据加以干涉。

上述依法执政的三大要务是一个统一体。对依法执政的三大要务的阐释,表明了党对依法执政具体内容的完整的把握和理解。这对于实施依法执政具有重要意义。

三、依法治国与依法执政的关系

依法治国是在党的十五大报告中正式提出的。/发展民主必须同健全法制紧密结合,实行依法治国。依法治国,就是广大人民群众在党的领导下,依照和法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事业,管理社会事务,保证国家各项工作都依法进行,逐步实现社会主义民主的制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。0[5]从这一段经典性解释来看,依法治国是发展

21[4]

青岛党校青岛行政学院学报

JOURNALOFTHEPARTYSCHOOLOFC.P.C.QINGDAOMUNICIPALCOMMITTEE

2010年第2期

No.2,2010

人民民主的一种方式、形式,或者说,依法治国的目的在于实现人民民主。依法治国所讲的治国主体是在党领导下的人民群众。依法治国要解决和防范的是领导人在治国中的随意性。依法治国的作用在于把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来。

依法执政是党的十六大报告中提出的。十六大报告肯定十五大关于依法治国的主张,强调/发展社会主义民主政治,最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。0[6]同时,十六大报告在阐述发展社会主义民主政治中的/改革和完善党的领导方式和执政方式0这一任务时提出,要/坚持依法执政,实施党对国家和社会的领导。0就这一表述来看,依法执政的主体是中国党。从党的十六届四中全会对依法执政的阐释)))/依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式0来看,以及从党的十七大对依法执政的论述/要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用,提高党科学执政、民主执政、依法执政水平,保证党领导人民有效治理国家0来看,都是以中国党为主体来看待依法执政的。依法执政被理解为中国党执政的一种方式、形式。依法执政要解决的是提高党的执政水平、执政能力,保证党领导人民有效治理国家的问题。

依法执政是在依法治国被提出后,中国党对法在治国理政方面的作用理解的进一步深化。如果说,依法治国强调的是以在党的领导下的人民群众为主体实现人民民主、管理国家事务、经济文化事务、社会事务的方式、途径的话,那么,依法执政则是强调以领导着人民群众的中国党为主体的执政行为所要遵循的方式、途径。

由于人民群众治理国家是在党的领导下进行的,所以,依法执政必然包含着依法治国的内容。所以,强调,依法执政,就是坚持依法治国、建设社会主义法治国家,领导立法,带头守法,保证执法,不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化。在中国,治国理政能否依法进行,主要取决于中国党,中国党能够实现依法执政,就必然意味着实现依法治国。

四、科学执政、民主执政和依法执政的关系22自从党的十六大提出依法执政概念以后,2004年9月,党的十六届四中全会正式提出科学执政、民

主执政、依法执政,指出,/必须坚持科学执政、民主执政、依法执政,不断完善党的领导方式和执政方式0,这是中国党五十五年来执政的六条主要经验之一。十六届四中全会通过的5关于加强党的执政能力建设的决定6进一步提出,/要结合中国实际不断探索和遵循党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律,以科学的思想、科学的制度、科学的方法领导中国特色社会主义事业。要坚持为人民执政、靠人民执政,支持和保证人民当家作主,坚持和完善人民民主专政,坚持和完善民主集中制,以发展党内民主带动人民民主,壮大最广泛的爱国统一战线。要坚持依法治国,领导立法,带头守法,保证执法,不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化。0这实际上是对科学执政、民主执政、依法执政的阐释。2009年9月,5关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定6进一步强调,/把执政能力建设和先进性建设作为执政党建设的根本任务,坚持科学执政、民主执政、依法执政,着力提高党总揽全局、协调各方能

[1](P7-力和水平,,0。

8)

2006年6月29日,同志在政治局第三十二次集体学习上的讲话对科学执政、民主执政、依法执政作了进一步的阐释。指出,科学执政、民主执政、依法执政,核心是要为人民执好政、掌好权,坚持科学执政、民主执政、依法执政,是新的历史条件下加强党的执政能力建设和先进性

[4]

建设的重要内容。

阐释,科学执政是马克思主义政党执政成功的前提条件。科学执政,就是坚持以马克思主义的科学理论为指导,不断探索和遵循党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律,以科学的思想、科学的制度、科学的方式组织和带领人民共同建设中国特色社会主义。要科学制定和实施党的理论和路线方针,科学设计、组织、开展各项执政活动。在当代中国,科学执政尤其要体现在切实抓好发展这个党执政兴国的第一要务上,坚持以科学发展观统领经济社会发展全局,不断实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。要大力推进

青岛党校青岛行政学院学报

JOURNALOFTHEPARTYSCHOOLOFC.P.C.QINGDAOMUNICIPALCOMMITTEE

2010年第2期

No.2,2010

决策科学化、民主化,努力使我们作出的决策特别是关系国计民生的重大决策符合客观规律和科学规

[4]

律,符合人民群众的愿望。

提出,民主执政是马克思主义政党执政的本质要求。民主执政,就是坚持为人民执政、靠人民执政,发展中国特色社会主义民主政治,推进社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化,以民主的制度、民主的形式、民主的手段支持和保证人民当家作主。要牢牢坚持立党为公、执政为民,真正把最广大人民的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点,切实做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。要进一步健全民主制度,保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,充分发挥人民群众和社会各方面的积极性、主动性、创造性,共同做好改革发展稳定的各项工作。要不断完善和扩大党内民主,加强对权力的监督,保证把人民赋予的权力

[4]

真正用来为人民谋利益。

强调,依法执政是新的历史条件下马克思主义政党执政的基本方式。依法执政,就是坚持依法治国、建设社会主义法治国家,领导立法,带头守法,保证执法,不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化,以法治的理念、法治的、法治的程序保证党领导人民有效治理国家。要加强党对立法工作的领导,推进科学立法、民主立法,从制度上、法律上保证党的路线方针的贯彻实施。各级党组织都要在和法律范围内活动,全体都要模范遵守和法律。要督促和支持国家机关依法行使职权,依法推动各项工作的开展,

[4]

切实维护公民的合法权益。

真理性的规律。我们不能要求执政者绝对正确地认知、掌握三大规律,因为,对三大规律的认识有一个不断接近的认识过程。因此,这一层面意义上的科学执政,可以作为执政者的思想方法指导,但不可以作为规范要求。

科学执政的第二个层面的意思是,要科学制定和实施党的理论和路线方针,科学设计、组织、开展各项执政活动。党的理论是制定路线方针的思想指导。对党制定的路线、方针、的评价标准应当主要以是否符合人民群众的愿望为主。人民群众的愿望是客观存在,也是可以被表达和被认知的。不过,党的路线方针应当符合人民愿望,这是个体现的问题,而体现是属于民主的问题。所以,在制定党的路线方针的意义上,科学执政是通过民主得以体现的,而民主执政是要通过依法执政来体现的。

科学执政的第三个层面的意思是推进决策科学化、民主化。关于一项决策是否具有科学性,不可一概而论。有些决策,与科学高度相关,譬如,一个水电站的选址,不尊重科学,不尊重专家的意见,会造成灾难。但有些决策与科学没有直接关系,譬如,征用农民土地应给与多少补偿,这是一个如何体现公正的问题。公正问题,一般主要通过民主的方法去解决。即使是与科学高度相关的决策问题,也常常会出现专家意见不同的情况,这就需要在充分发表不同意见、充分争论的基础上,识别或形成真理成分较多的意见,作为决策的依据。这样,科学决策也是要在充分发扬民主的基础上形成。决策科学化这一价值要求是正确的。要保证决策科学,我们从实际操作的意义上,只能把决策过程、程序按照符合科学的要求规定下来,以至保证,在既定的过程、程序下,决策结果可以最大限度地符合科学。但这样,科学决策就表现为对决策过程的规范、程序要求上,而决策过程规范化、程序化,是通过法律规定来体现的,所以,作为价值内核,它意味着科学,但作为实际操作形式,它表现为依法。因此,科学执政在实践操作中,要通过依法执政来实现。

从已有的对民主执政的解读来看,一方面确认民主是执政要遵循的一种价值指导,另一方面,就其操作意义而言,民主执政意味着要推进社会主义民

23从科学执政、民主执政、依法执政的关系来看,依法执政应当是重点,是党执政方式改革的真正落脚点。

从已有的对科学执政的解读来看,其第一个层面的意思是依据科学的理论不断探索党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律。这是一个思想方法问题。党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律,都不同于客观的自然规律,它们在很大程度上具有主观性,即不同的主体、依据不同的思维方法、从不同的视角都可能对它们作出不同的解读。无人能说,自己阐述的就是绝对

青岛党校青岛行政学院学报

JOURNALOFTHEPARTYSCHOOLOFC.P.C.QINGDAOMUNICIPALCOMMITTEE

2010年第2期

No.2,2010

主政治的制度化、规范化、程序化;健全民主制度,保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。这种在操作意义上的民主执政,主要意指民主政治的制度化、法律化,使人民参与的国家政治的选举、决策、管理、监督活动依法进行。所谓社会主义民主政治制度化,是指使社会主义国家的人民当家作主具有制度表现形式。制度是体现为人们的行为的规则性活动方式。制度可以是成文的制度,也可以是不成文的制度。当制度所内含的行为活动规则不成文的时候,这种制度就是不稳定的,易变的。当制度以成文的方式表现出来时,它就具有较强的稳定性。而当代民主政治制度的成文表现,就是法律化,即,通过特定的立法程序,使民主政治制度具体内容、具体规则以明确的文字加以表述并公布,并以其作为社会主义政治活动的依据。我国社会主义民主政治的基本制度包括人民代表大会制度、中国党领导的多党合作与政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度,它们都已经初步表现为法律。这些法律包括:5中华人民共和国6(1982年)、5中华人民共和国全国人民代表大会组织法6(1982年)、5中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则6(1987年)、5全国人民代表大会议事规则6(19年)、5中华人民共和国组织法6(1982年)、5中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级组织法6(1979年通过、1982年第一次修正、1986年第二次修正)、5中华人民共和国民族区域自治法6(1984年)、5中华人民共和国人民组织法6(1979年通过、1983年修正)、5中华人民共和国人民组织法6(1979年通过、1983年修正)、5城市事处组织条例6(19年)、5城市居民委员会组织条例6(19年)、5中华人民共和国村民委员会组织法6(1987年试行,1998年修正)、5中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法6(1979年通过、1982年第一次修正、1986年第二次修正)、5中国人民选举全国人民代表大会和地方各级人民

代表大会代表的办法6(1981年)、5全国人民代表大会常务委员会关于县级以下人民代表大会代表直接

选举的若干规定6(1983年)等。尽管这些法律还有待进一步完善,但它们使社会主义民主政治有了基本的制度框架,也使党民主执政有了具度依据。不过,这一意义上的民主执政,实际上就是依法执政的内容。

总的来说,科学、民主是党执政的两大价值内核,而这两种内核性的价值要求,要通过对具体操作意义上的执政行为具有规范、约束作用的法律来体现,科学执政、民主执政,主要通过依法执政来实现。所以,强调,依法执政是新的历史条件下马克思主义政党执政的基本方式。

参考文献:

[1].关于加强和改进新形势下党的

建设若干重大问题的决定[M].人民出版社,2009.[2]江.全面建设小康社会,开创中国特色的社会

主义事业新局面)))在中国党第十六次全国代表大会上的报告[A].中国党第十六次全国代表大会文件汇编[C].人民出版社,2002.11.[3].关于加强党的执政能力建设的

决定[M].人民出版社,2004.1-2.

[4].在2006年6月29日政治局第三

十二次集体学习上的讲话.载人民网,2006-07-03.

[5]江.高举理论伟大旗帜,把建设有中国

特色社会主义事业全面推向二十一世纪)))在中国党第十五次全国代表大会上的报告[A](1997年9月12日).中国党第十五次全国代表大会文件汇编[C].人民出版社,1997.31-32.[6]江:5全面建设小康社会,开创中国特色的社会

主义事业新局面)))在中国党第十六次全国代表大会上的报告6,载5中国党第十六次全国代表大会文件汇编6人民出版社,2002.31.

[7].关于加强和改进新形势下党的

建设若干重大问题的决定.人民出版社,2009.7-8.

责任编辑:王 义

24