城市化、耕地保护与粮食安全——来自成都市土地整理数据的调查研究

城市化、耕地保护与粮食安全

——来自成都市土地整理数据的调查研究杨丽梅　顾　炯　尹宏祯　季卫兵

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　　[摘要]本文围绕“城市化节约土地”这一命题展开,通过对城市化率、耕地规模经营率、粮食产量、耕地面积四个指标相关关系的计量分析,证明规模经营率可促进城市化率;粮食产量和城市化率无显著关系;耕地面积的绝对数量和粮食产量由于占补土地质量不对等以及规模效应的存在,不存在显著关系。因此,耕地保护指标不能是静态的,而应当根据具体情况进行动态调整。

[关键词]城市化　耕地保护　粮食安全

[中图分类号]F301.21　[文献标识码]A　[文章编号]1003—7470(2011)—05—0027(05)[作者]杨丽梅　讲师　四川党校科社教研部　四川成都　610072

顾　炯　讲师　四川党校哲学教研部　四川成都　610072尹宏祯　副教授　四川党校经济学教研部　四川成都　610072季卫兵　硕士研究生　四川党校　四川成都　610072

　　一、引言土地是不可再生的稀缺资源,而耕地作为农业生产的最重要生产要素,关系到农业的发展潜力和我国的粮食安全。改革开放以来,我国耕地总体上呈现出减少量大于新增量的态势,于是逼近了18亿亩的耕地“红线”。2008年8月,《全国土地利用总体规划纲要(2006～2020年)》重申要坚守18亿亩耕地的“红线”,提出到2010年和2020年,全国耕地应分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩,以此来保证我国的农业生产和粮食安全。这在层面固化了耕地保护制度,同时也使土地的供求矛盾凸显。2010年3月国土资源部对全国30个省市区调研结果显示,相当数量的省份对调研组表达了“缺地”诉求。为了解决城市化发展和保障耕地面积之间的矛盾,“三集中”应运而生。“三集中”起源于江苏省吴江市提出的坚持把加强农村环境建设、社会事业建设贯穿于新农村建设之中,积极引导工业向规划区集中、农民居住向新型社区集中、农业用地向适度规模经营集中的做法。成都市的“三集中”吸收了江苏省的做法,特指工业向集中发展区集中、农民向城镇和新型社区集中及土地向适度规模经营集中。成都市通过“三集中”,顺利解决了耕地指标和建设用地不足的矛盾,为统筹城乡发展奠定了基础。二、成都市“三集中”前后的土地基本情况成都市总面积12390平方千米,折合1858.5万亩,平原、丘陵和山地分别占40%、28%和32%;除去西部生态屏障建设和只能作为生态林(草)地面积的长江上游水源涵养及水土保持保护区,成都市实际可用的土地面积只有8425.2平方千米,折合1263.78万亩。《成都市土地利用战略研究报告》预*本文系2010年四川党校青年课题“当前成都地区农地整治调查研究”及2011年成都市哲学社会科学规划项目“推进三个集中经验与启示——来自成都市土地整理数据的调查研究”(编号:ZSR11-11)的阶段性研究成果。

・27・农村经济

测,2003～2020年这一轮土地利用规划期内,各类建设用地总规模将达到2393平方千米,比2002年(287.05万亩,计入农村道路面积)增加595.33平方千米,折合.3万亩,成都市总面积中4.48%的尚未利用部分是不能满足这一用地需求的。如果再扣除作为生态建设不可利用的部分,这一土地供给缺口将更大。成都市国土资源局耕地保护处研究指出,这一轮规划期内,建设用地将占用耕地59.47万亩,那么到2020年成都市的耕地面积仅为618.96万亩,已经突破了《四川省土地利用总体规划大纲(2006～2020)》下达的成都市耕地保有量631.2万〔1〕亩的指标。截止到2002年,成都市各类用地情况2011年第5期

生变化的总趋势为城镇数量增加、规模扩大,农业和农村土地减少,非农用地特别是建设用地增加,这是工业化和乡村城镇化的客观表现。在中国实施最严格的土地管理制度下,可用土地面积在一段时期内是既定的,那么必然会导致中国城镇化和工业化因建设用地不足而陷入瓶颈,难以持续发展。但是现实表明,中国的城镇化和工业化建设并没有放缓或停滞。那么,可以做出推测:即使实施最严格的耕地保护制度,可用土地面积在一段时期内并不是既定的,是可以突破的。因此,城市化本身能节约土地。城市化节约土地是指单位面积土地可以支撑更高的城市化水平,在全部建设用地和硬性耕地保护指标之外可能会出现土地的剩余,这就是城市化节约土地的表现。产生这种情况的可能性在于高能化、小型化和内涵型的高效发展模式成为社会经济发展的主要方式,建设用地的绝对需求趋于弱化;另一个可能性在于中国城市化进程的特殊性。中国很多地区在城市化进程中采取农村住宅集中的方式,这使得农房、道路等农村非农用地相应地减少。城市化过程中建设用地和受保护的农耕地是一对基本矛盾。城市化节约土地也表现在这对矛盾的如表1所示。　表1　　　　成都市2002年各类用地累计情况

用地构成农用地构成耕地园地林地牧草地其他农用地建设用地构成城乡居民点及工矿用地交通用地水利设施用地未利用地绝对数量(万亩)1488.09678.43103.67505.1323.73177.12

287.05(含农村道路面积20.2095万亩)

241.35(157平方米/人,

折合0.2356亩)

20.6732.183.36

4.4815.45总面积占比

(%)80.07

两个方面:一方面,在硬性农耕地保护指标条件下,结合土地整理,提高建设用地效率可以支持城市化进程,这里的“节约”体现在建设用地的效能;另一方面,在保证农业生产或粮食安全的前提下,结合农村土地整理,通过农业规模经营,一部分整理后节约的农耕地转为建设用地,支持城市化建设,这里的“节约”体现在农业规模经营的效益。城市化节约土地从可能性到现实性的一个关键路径是土地整理。国土资源部于2003年发布的《全国土地开发整理规划(2001～2010)》指出,“土地开发整理”包含土地整理、土地复垦和土地开发三项内容。土地整理是指采用工程、生物等措施,对田、水、路、林、村进行综合整治,增加有效耕地面积,提高土地质量和利用效率,改善生产、生活条件和生态环境的活动;土地复垦是指采用工程、生物等措施,对在生产建设过程中因挖损、塌陷、压占造成破坏、废弃的土地和自然灾害造成破坏、废弃的土地进行整治,恢复利用的活动;土地开发是　　成都市在2003年开始了“三集中”背景下的土地整理,在蒲江县复兴乡、邛崃市卧龙镇、金堂县栖贤乡开展土地整理综合试点。同时,成都市实施以土地整理为主的“金土地”工程。“三集中”后的一年内,成都市开发复垦新增耕地7.41万亩,基本实现土地占补平衡。截止到2009年8月,整理土地面积125万亩,新增耕地19万亩;农民集中居住区和居住点351个;改造中低产田6万亩、下湿田1.3万亩、坡改梯10万亩;建成56个面积在5000～10000亩的高产稳产基本农田保护示范区;形成农〔2〕

业规模经营基地60个。三、城市化与耕地面积的逻辑关系从世界经验来看,城市化使得土地使用结构发指在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下,采用工程、生物等措施,将未利用・28・农村经济

土地资源开发成宜农地的活动,本文中指开发成农用地,如旱土、水田等。通过对“城市化节约土地”这一命题实施调研分析,重新认识城市化和土地数量的关系,深刻分析现实中不断凸显的土地供需矛盾和人地矛盾产生的原因,为在有限土地资源的条件下,既保障农业生产特别是粮食安全,又保证经济社会发展和环境改善的对策研究提供参考,同时理论上探索社会主义现代化各项建设过程中如何合理配置土地资源、充分高效利用稀缺的土地资源,为制定科学合理的土地管理制度或耕地保护制度、制定有关的土地以及规范地方土地使用空间提供依据。四、成都市城市化与节约土地之间的实证分析城市化进程中涉及到建设用地、农用耕地和粮食产量的关系。在较短时期内,建设用地和农用耕地具有此消彼长的关系,而粮食产量或粮食安全又有赖于一定数量耕地的保证。所以,采用城市化率、耕地面积、规模经营率以及粮食产量四个变量来分析城市化与节约土地的关系。这里的粮食按照统计口径是指稻谷、小麦、豆类和薯类。1.城市化水平和规模经营率(1)样本数据。对于这两变量之间的关系采用截面样本数据和简单的时间序列数据分析。截面数据取自2008年成都市20个区县市的城镇化率、耕地面积、规模经营耕地面积和规模经营率。截面样本数据统计性质见表2。时间序列数据内容涵盖成都市2002年至2008年的城镇化率、耕地面积、规模经营率和粮食产量,样本数据见表3。　表2　　　　　　样本描述统计性质

DescriptiveStatistics

Std.Deviation标准差

城镇化率耕地面积2020

29.900.000.000.00

100

60.0120

27.96

2011年第5期

　表3　　成都市2002～2008年城镇化率、耕地面积、　　　　　　　　　规模经营率和粮食产量

　　指标年份2002200320042005200620072008

城镇化率(%)35.656.858.159.961.562.663.6

耕地面积(亩)55188775248753888605321812525080552338615138236

规模经营率

(%)3.495.097.8313.2817.28.3839.6

粮食产量(万吨)299.08265.12276.03259.91265.1268.41274.51

　　数据来源:成都市统计局。

(2)计量分析。在下述的回归方程中,E表示城镇化率,R表示规模经营率,S表示耕地面积,Q表所有字母所代表的含义示产量,󰀁表示随机扰动项。前后都一致,和下标无关,下标i(i=1,2,3,4),仅仅表示该字母属于第i个方程。利用表2中截面数据进行回归分析,考察的变量是城镇化率和耕地规模经营率之间是否存在显著性关系。由于金牛区、武侯区和高新区因规模经营率数据为零而剔除,建立如下线性计量模型:E1=C1+󰀁1R1+󰀁1　(1)利用EViews对方程(1)进行回归,得到估计方程:E1=24.6007+0.619533R1。从整体上看,拟合优度(R-squared)为0.263313,比较低,拟合程度较差;解释变量规模经营率R1的回归系数为0.619533,在5%显著性水平下通过了t检验,是显著的,其含义是耕地规模经营率每上升1个百分点,城镇化率上升约0.62个百分点。对截面数据检查异方差的结果是:在5%的显著性水平下,通过怀特检验,不存在异方差。按照同样的思路,利用表3时间序列数据考察NMinimumMaximum

最大值

Mean平均值

城镇化率和规模经营率之间是否存在显著性关系,建立如下计量模型:1nE2=C2+󰀁21nR2+󰀁2　(2)利用EViews对方程(2)进行回归,得到估计方程:1nE2=3.595943+0.1725141nR2。从整体上看,拟合优度(R-squared)为0.57,是可以接受的;方程整体在5%的显著性检验水平下是显著的;从单个变量看,解释变量规模经营率R2对数的回归系数为0.172514,在5%显著性水平下通过了t检观测值最小值

661034256911.82.14E03259101727.21.06E585.33

38.9

24.77

规模经营耕地面积20规模经营率ValidN有效值

2020

　　数据来源:成都市统计局。

・29・农村经济

验,是显著的,表明耕地规模经营率每增加1%,城镇化率增加约0.17%。对时间序列进行自相关的检验,德宾沃森检验结果在5%的显著性水平下不存在自相关。对规模经营率R2和城市化率E2的格兰杰因果检验结果见表4。在滞后1阶时,在5%的显著性水平下,格兰杰因果检验F统计量的临界值是F0.05(1,5)=6.61,F1=14.7508>6.61,那么拒绝零假设,即耕地的规模经营率是城市化率的格兰杰原因;但是无法拒绝另一个零假设,因为F2=0.28443<6.61。所以,耕地规模经营率和城市化率之间是单向的因果关系。　表4　　　　E2和R2格兰杰因果关系检验

PairwiseGrangerCausalityTestsample:20022008Lags:1NullHypothesis:

R2doesnotGrangerCauseE2E2doesnotGrangerCauseR2

ObsF-Statistic6

14.75080.28443

Prob.0.03110.6308

2011年第5期

系数1.31表示弹性,意味着对粮食产量的贡献很大,即耕地面积每增加1%,粮食产出就增加1.31%,并且拟合系数的t统计量为1.94,在10%的显著性水平是显著的。这反映出规模效应对粮食增产的主导作用,这和定性分析一致。对E3、Q3格兰杰因果关系检验结果表明,在滞后1阶时,5%的显著性水平下,Q3和E3格兰杰因果检验的F统计值都小于临界值6.61,都不能拒绝零假设,即粮食产量不是城市化率的格兰杰原因,城市化率也不是粮食产量的格兰杰原因,两者之间不存在格兰杰因果关系。3.对实证分析结果的讨论从方程(1)和方程(2)分别利用截面数据和时间序列数据考察城市化率和规模经营率关系的结果看,两者之间在5%的显著性水平下具有显著的关系。表4的格兰杰检验的结果进一步明确了规模经营率是城市化率的格兰杰原因。但是,规模经营率对提高城市化率的贡献度不高,方程(2)的回归结果表明,城市化率每提高1%,其中规模经营率的贡献度只有17%。这在方程(1)的回归结果中也有所体现,拟合优度只有26.33%,即规模经营率或方程(1)只能解释城市化率全部变化的26.33%。所以,城市化水平的提高主要的动力不在于农用耕地的集中经营,而在城市化进程和工业化进程中其他各项建设,主要是非农领域的建设。既然城市化水平主要由非农建设来拉动的话,那么这些非农建设必然要占用大量土地资源,甚至是农用耕地,这在工业化建设中尤为明显。那么基于粮食安全的考虑,设立耕地保护制度就是必然的举措。按照这样的逻辑,城市化率的提高会带来粮食的减产,耕地面积的增加会使粮食增产。但是方程(4)的回归结果表明,耕地面积和粮食产量之间不存在显著的关系;另一方面,方程(3)的回归结果似乎支撑了城市化率的提高会使得粮食减产的定性推断,但是在格兰杰因果检验中,两者并不存在格兰杰因果关系。在不考虑数据质量和样本容量的情况下,出现这两种偏差可能的原因主要有:(1)如果严格限定全部可用的土地面积,不进行土地整理和开发,不进行土地的规模经营,城市化率的提高必然导致粮食的减产。成都市进行了大规模的土地整理和开发,逐步实现土地的占补动态平衡,2009年建成56个面积在5000～10000亩的　　2.粮食产量和城市化率、耕地面积从直观且定性的分析来看,随着城市化水平的提高,由于建设用地对耕地的占用,粮食因播种面积减少而产量减少,那么粮食安全受到影响;如果增加耕地面积,粮食产量就会增加,粮食安全就可以得到保证。对粮食产量和城市化率这两个变量的回归分析结果也支撑了相应的定性结论,但是在格兰杰因果检验中发现,这两个变量并不存在格兰杰因果关系;而对粮食产量和耕地面积的回归分析无法支撑相应的定性结论。计量分析的样本数据见表3。建立如下计量方程:1nQ3=C3+󰀁31nE3+󰀁3　(3)1nQ4=C4+󰀁41nS4+󰀁4　(4)(4)进行回归并对E3利用EViews对方程(3)、和Q3做格兰杰因果关系检验,方程(3)回归结果为:1nQ3=6.39-0.21nE3。在5%的显著性水平下,系数󰀁3的t统计值的绝对值超过了临界值2.571,是显著的。其中斜率系数-0.2的含义是弹性,即城市化率每上升1%,粮食产量就降低0.2%。方程(4)回归结果为:1nQ4=-14.79-⌒

1.311nS4。虽然耕地面积的系数为正,而且这个拟合・30・农村经济

高产稳产基本农田保护示范区,形成农业规模经营基地60个。在这两个因素综合作用下,粮食产量变动的原因不再是城市化率的变动,两者之间也不存在交互作用。(2)粮食产量和耕地面积不存在显著关系,一个原因是土地整理开发过程占补的不对等。城市化进程中,建设用地会不断占用稀有的耕地,通过土地整理开发不断补充土地资源,以保证一定的耕地面积,这体现了一定数量的耕地面积对保证粮食产量的重要性。但是,占和补对等性不仅仅体现在数量上,还要在质量上有所体现。正是由于补充的土地质量不如原来被占用的土地质量,导致了耕地面积对粮食产量变动的解释力度大大弱化,土地质量成为解释粮食产量变化的重要原因。另一个重要原因在于耕地面积增加并不意味着土地的规模经营,这取决于耕地地块的分布。大量零散分布的地块面积的总和可以很大,但这并不是规模经营。五、结论及建议1.在实行硬性耕地保护指标的条件下,城市化进程中可以通过提高建设用地效率、土地整理与开发等方式节约出土地在一个土地利用规划期内,通过土地整理对被占用的耕地实行补充,实现土地占补的动态平衡。随着集约化发展方式的推进,有可能实现占小于补的情况。成都市在2003～2020这一轮土地利用规划期内,在保证631.2万亩耕地指标不动摇的前提下,.3万亩建设用地的需求在数量上完全可以从通过土地整理获得的142万亩后备用地中得到满足,将会出现可供地方自由使用的总共约有70万〔3〕亩的土地空间。这种剩余便是城市化节约土地的2011年第5期

间更大。这种农耕地的集约化规模化生产恰恰是推动城市化的因素,也是城市化节约土地的一个表现。3.城市化与粮食安全不冲突有赖于土地质量不下降的假定如果土地占补仅仅是数量对等,质量不对等,即使实现占补平衡,实现硬性规定的耕地保护指标,同等条件下粮食产量会因补充土地质量下降而减产。现实中的情况是占的是好地,补的是次地,设立硬性耕地保护指标来维护粮食安全的绩效因土地质量问题而大打折扣。由于土地作为物质转化媒介、载体,其转化能力是难以改变的,为了继续维护粮食安全,获得一个安全的粮食产出就可能只有靠多投入化肥等生产资料、不断增加耕地面积等粗放方式。但这种方式不符合科学发展观,只有土地质量可以保证的条件下,耕地面积的集约化生产才能既可以满足粮食安全的需要又承担了缓解用地紧张的功能。综上所述,全部分析围绕着建设用地与农用耕地的矛盾、城市化与粮食安全问题展开,结论似乎都表明耕地保护指标的硬性规定不科学,结论也表明城市化与粮食安全是不冲突的。但这并不是说保护耕地没有必要,恰恰相反,保护耕地极其重要。对耕地保护指标的设定不应当是静态的,而应当是动态的,是可以根据具体情况随时做出调整的。一方面,无论是土地占补平衡还是增减平衡,从数量上确定土地远比从质量上确定土地来得简单;另一方面,城市化通过土地整理可以节约土地,动态的耕地保护指标可以随之规范地方的用地空间,这对于基层落实有关土地或地产具有重要意义。一个表现。2.城市化进程与粮食安全并不冲突通过土地整理,对被占用的耕地加以补充,使得耕地数量不低于保护指标。耕地数量得到保证,实现了粮食安全的必要条件。如果软化耕地保护指标,城市化进程和粮食安全也没有冲突。原因在于通过土地整理,改变原来土地小块经营的方式,规模经营土地,使粮食生产获得关于耕地面积的规模效应。获得规模效应的粮食生产在一定耕地面积范围内,单位耕地在同等条件下产出更多,那么必然有一部分耕地会转移到非农建设上,使得土地自由使用空参考文献:

〔1〕〔3〕成都市国土资源局.成都市土地利用总体规划修编专题及部门用地规划汇编[Z].2003.

〔2〕成都市.成都市关于全市耕地保护工作情况报告[R].2009.

责任编辑:校　　对:

罗从清

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